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 《立法法》大修 人大代表请打起精神

地方立法主体的此次扩容,想要真正落到实处、符合立法本意,得先让人大长出牙齿,赋予其的监督制衡权力才能真的奏效。国家与政府的法治化,要的是党政权力接受法律约束、把自己关进笼子,而不是党政机关将自身意志轻松上升成为法律,进而为其任何行为轻松寻找到法律依据——没有依据就创造依据,并使其成为法律本身。

  文/萧锐(法律人,时事评论员)

  3月5日行将开幕的十二届全国人民代表大会三次会议,其中一项非常重要议程就是审议《立法法》修正案草案。先期抵京的人大代表,已拿到根据议程草案所作的大会日程安排,据日程内容,3月8日上午,全体代表将听取全国人大常委会副委员长李建国作关于《立法法》修改的说明,3月10日,将有一整天的时间留给代表讨论,专门审议《立法法》修正案草案。也因此,今年人大会议的会期将专门做延长。

  《立法法》2000年颁行至今,十五年时间里作为“管法的法”,其对整个国家立法宗旨、程序乃至效果的作用,可谓影响深远。单单一条“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”,在这十五年间就陆续催生收容遣送制度、劳动教养制度等旧时代的庞然大物顷刻废止,其对公民权利的伸张、对国家法治的推动意义重大,由此也可见《立法法》修改的兹事体大。

  面临超过三分之一容量的大修改,《立法法》修正案草案此前两轮人大常委会审议,都曾引来舆论的密集关注。二审稿提及,没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。草案试图在明晰中央与地方立法权限、规范地方政府权力等领域有所掘进,可以看到非常明确的修法意图,但各界也不乏对相关条款的忧虑。

  此前媒体将“地方规章满两年,或立法或废止”作为一大立法亮点来关注,以此佐证《立法法》限制地方政府权力的努力。也确实,近些年来地方政府以动辄限制公民合法权益的方式谋求地方治理问题的稍作缓解,围绕限号、限行等城市管理事项的争议愈发激烈。多以地方政府规章方式推进的各类管理措施,《立法法》修正案草案试图对其进行某种程度的限制(尤其是从立法程序上),但与此同时,也必须要看到,“或立法或废止”所给出的两种可能性,其未来的适用比重,会因为《立法法》另一个条款的扩容而留有非常大的疑问。

  此前两轮审议,《立法法》修正案草案在放开地方人大立法权上,虽有微调但大方向明确,那就是将过去49个“较大的市”才享有的地方立法权,扩大至全部282个设区的市。按照第二版草案的表述,一方面是对此前“较大的市”立法权的一次限制,因为《立法法》草案试图将地方立法权的范围限定在“城市建设、城市管理、环境保护”等特定的领域,但另一方面,也是最重要的,则是对“设区的市”予以非常大程度的立法扩权。

  正向理解立法意图,或许可以说,这是进一步明晰央地立法权限、尊重地方自主性的努力,但结合现有各级人大本身立法水平与能力去看,却也不无隐忧。地方人大在地方事务中的话事权究竟有多大?不装外宾的看法里,恐怕不会有太大的争议,党政机关过于强势、人大成为橡皮图章依然是客观现实——越往基层走,这个现实就越惨烈。即便是在省级人大,源自人大代表的一件质询案、一张反对票,也依然非常罕见,甚至多年鲜见,成为“睡美人”条款、停留在纸面上的设计。在这样一种人大运行状况之下,对“设区的市”的地方立法权进行如此大规模的放开,地方人大恐怕不可避免地将成为政府意指的纯粹背书者,而非强有力的制衡主体。

  结合“地方规章满两年,或立法或废止”的亮点再看,不难发现,地方规章上升到地方性立法的便捷度与可能性同时在增大,“或立法,或废止”所给出的两个选项,最终或将出现“只立法,不废止”、“轻松立法,何须废止”的尴尬状况。那么,藉由此次《立法法》修改所希望达到的限制行政机关权力的目的,可能因此而被轻而易举化解。更何况,《立法法》本身所赋予公民的法律审查建议权,还存在激活难度大、建议石沉大海的老问题。

  地方立法主体的此次扩容,想要真正落到实处、符合立法本意,必须要提前完成(或起码是同步跟进)地方人大从主体到程序的制度再造:必须要让真正敢说话、有担当的社会各界人士更多地进入立法机关,让人大的议事程序更细致、更有利于代表履职,让多年沉睡的否决权、质询权等刚性监督设计被激活、被广泛使用。归结为一句话,得先让人大长出牙齿,赋予其的监督制衡权力才能真的奏效。国家与政府的法治化,要的是党政权力接受法律约束、把自己关进笼子,而不是党政机关将自身意志轻松上升成为法律,进而为其任何行为轻松寻找到法律依据——没有依据就创造依据,并使其成为法律本身。

  本次人大对《立法法》修改的空前关注,在专门留出的一天讨论时间里,能否对相当规模的法条修改作足够细致、扎实、有效的讨论,这对参会代表的要求与期望不可谓不高。在现有程式设计、代表职能的状况下,惟愿参会代表能打起十二倍的精神、睁大眼睛,多看一看,多想一想,对《立法法》的本次修改担起更多的使命感与责任心。